15 Novembre 2012

Cass. civ. Sez. I, Sent., 31-10-2012, n. 18713


La Corte di appello di Salerno, in riforma della decisione 27 aprile 2000 del Tribunale,con sentenza del 18 maggio 2006, ha condannato il comune di Pontecagnano per l'illegittima occupazione di un terreno di proprietà di C.E., n.q. di procuratrice di M. ed D.A., per la realizzazione di un PEEP in quel comune, approvato con delibera consiliare 5 ottobre 1983, al risarcimento del danno liquidato in complessivi Euro 105.057,10 oltre accessori. Ha determinato, altresì l'indennità per l'occupazione temporanea del fondo per il periodo 6 luglio 1986 - 6 luglio 1991, e per quella illegittima successiva fino alla data di irreversibile trasformazione dell'immobile fatta coincidere con la citazione introduttiva del giudizio,osservando che nel caso il comune non aveva fissato i termini di cui alla L. n. 2359 del 1865, art. 13, per l'inizio e l'ultimazione dei lavori, nonchè delle espropriazioni; e che tali termini, come più volte rilevato sia dalla giurisprudenza di legittimità, che dalla Corte Costituzionale, non possono identificarsi in quelli di durata del piano, anche per la rilevanza costituzionale di tutela del diritto di proprietà che gli stessi hanno assunto in conformità ai precetti dell'art. 42 Cost. e dell'art. 1 All. 1 alla Convenzione Edu; per cui il decreto di espropriazione doveva essere disapplicato ed il fondo risultava appreso e trasformato al di fuori di un valido procedimento ablativo.
Per la cassazione della sentenza, il comune ha proposto ricorso per due motivi; cui resiste D.G. n.q. di procuratore generale di M. ed A. tutti aventi causa della C. con controricorso.

Motivi della decisione

Con il ricorso che si articola in due motivi, il comune deducendo violazione della L. n. 2359 del 1865, art. 13 e L. n. 865 del 1971, artt. 27, 38 censura la sentenza impugnata per avere richiesto un ulteriore provvedimento di fissazione dei termini per le espropriazioni e per i lavori, oltre a quelli contenuti nel piano di zona, senza considerare: a) che la fattispecie è interamente e compiutamente regolata dalla L. n. 865 del 1971, artt. 27, 38 e 57 che per i piani in questione fissano un termine di 15 anni; b)che era del tutto inconferente la decisione 141/1992 della Corte Costituzionale relativa ad un PEEP in scadenza,e non quindi ad una situazione regolare in cui il PEEP aveva avuto attuazione nel termine fissato; c)che conseguentemente il decreto di espropriazione emesso l'11 settembre 1992,prima della scadenza di detto termine, doveva considerarsi legittimo ed efficace: perciò escludendo il diritto della controparte al risarcimento del danno.
Il ricorso è fondato.
La sentenza impugnata ha accertato, ed i ricorrenti confermato, che l'intervento espropriativo ricade all'interno di un piano di zona approvato con D.P.G.Reg. n. 6360 dell'1 ottobre 1979 avente efficacia per 18 anni; e successivamente dal Piano pluriennale di attuazione del comune con delibera consiliare 16 aprile 1980 (pag. 8, 12). Da questa premessa discende che la questione da affrontare nel caso non era quella, erroneamente esaminata dalla Corte di appello di stabilire se il provvedimento recante la dichiarazione di p.u. debba contenere anche e contestualmente i termini per il compimento dei lavori e delle espropriazioni di cui alla L. n. 2359 del 1865, art. 13, in quanto al quesito è stata data costantemente e da decenni risposta affermativa sia dalla Corte costituzionale che dalla giurisprudenza ordinaria ed amministrativa; bensì quello (Cass. sez. un. 13027/1996), una volta ritenuta incontestabile la vigenza della L. n. 2359 del 1865, art. 13, laddove impone all'amministrazione di determinare i termini in questione,di stabilire se la loro indicazione e predisposizione possa essere eseguita addirittura a monte dal legislatore, ed una volta per tutte, dopo avere individuato quale atto nello specifico settore disciplinato debba avere la valenza di dichiarazione di p.u. ovvero questa debba contenere.
Al riguardo la giurisprudenza di questa Corte e quella dei giudici amministrativi (Cons. St. 4803/2004; 5851/2003; 4056/2001;
3889/2001), dopo perplessità iniziali e comunque assai lontane nel tempo, hanno sistematicamente risposto in modo affermativo, osservando (anche con riguardo ad altra espropriazione del medesimo P.Z.) come anche detta apposizione preventiva persegue (a maggior ragione) la funzione inderogabile di sottrarre alla P.A. il potere discrezionale di mantenere in stato di soggezione i beni espropriabili per un tempo indeterminato, onde non lasciare il proprietario indefinitamente esposto alla vicenda ablatoria. E che è nel contempo salvaguardato l'interesse pubblico a che l'opera venga eseguita in un arco di tempo valutato congruo per il perseguimento dell'interesse collettivo: atteso che, anzi entrambi detti interessi sono tutelati in modo più rigoroso perchè l'ampiezza dei termini in questione non è rimessa alla facoltà discrezionale dell'amministrazione espropriante, cui è peraltro inibito di modificarli o prorogarli, e la loro inutile scadenza comporta sempre e comunque la decadenza della dichiarazione di p.u. stabilita dall'art. 13.
Per cui, il Collegio deve dare continuità alla propria giurisprudenza recentemente ribadita anche a sezioni unite (sent.
15379/2009; nonchè Cass. 4027/2009; 13493/2002; 3835/2001;
6289/2000; 13027/1996; sez. un. 7068/1992, secondo la quale: 1) questa apposizione preventiva dei termini di cui all'art. 13 è ravvisabile proprio nelle disposizioni legislative concernenti l'approvazione dei piani di zona (L. n. 167 del 1962; L. n. 865 del 1971; L. n. 247 del 1974), aventi efficacia di provvedimento dichiarativo della pubblica utilità ove il termine legale di validità del piano rappresenta nel contempo il termine ultimo entro il quale devono essere compiute le espropriazioni ed ultimati i lavori; le quali hanno sostituito alle indicazioni separate di ciascun termine richieste dall'art. 13, la prefissione di un termine unico, indicato dalla stessa legge e decorrente dalla data di approvazione del piano di zona, entro il quale ogni attività deve essere compiuta; e la garanzia del diritto del proprietario viene tutelata comunque dalla limitazione temporale imposta ex lege, all'atto di programmazione urbanistica, cui necessariamente si commisura l'estensione temporale dell'efficacia della conseguente procedura ablatoria iniziata in concreto (normalmente) con il provvedimento di approvazione del progetto; 2) il piano per l'edilizia economica e polare (PEEP) è valido, infatti, ai fini della espropriazione delle aree in esso comprese, per 18 anni a partire dalla data del decreto di approvazione:in quanto il termine originario di cui alla L. n. 167 del 1962, art. 9 era di 10 anni; è stato elevato a 15 dalla L. n. 274 del 1974, art. 1 ed ulteriormente prorogato di 3 anni dalla L. n. 865 del 1971, art. 51 esso ha valore di piano particolareggiato di esecuzione ai sensi della L. n. 1150 del 1942, e la sua approvazione equivale a dichiarazione di p.u.
delle opere in esso previste; 3) siffatta disciplina non è neppure unica nel nostro sistema, come dimostra la L. n. 641 del 1967, art. 14 che, con riguardo alla procedura espropriativa in attuazione di un programma di edilizia scolastica, stabilisce che la dichiarazione di pubblica utilità è implicita nel decreto di vincolo dell'area ritenuta idonea allo scopo, ed è efficace per la durata di due anni:
perciò costituente il termine richiesto dalla L. n. 2359 del 1865, art. 13 per il compimento dei lavori e della procedura espropriativa.
Ed è divenuta la regola nel nuovo T.U. per le espropriazioni di p.u.
appr. con D.P.R. n. 327 del 2001, il cui art. 13 ha unificato i due termini finali fissandone la durata massima in 5 anni, prorogabili dall'autorità che ha dichiarata per un periodo non superiore ad altri due, ove ricorrano le condizioni stabilite nel comma 5 della norma; 4) In senso contrario non è rilevante la decisione 141/1992 della Corte Costituzionale, invocata dalla sentenza impugnata, che, con riferimento alla questione di legittimità costituzionale del prolungamento dell'efficacia dei piani di zona per l'edilizia economica e popolare, previsto dall'art. 1 bis, introdotto dalla L. n. 42 del 1985, di conversione del D.L. n. 901 del 1984, che dispone l'attuazione dei piani in scadenza fino al 31.12.1987, la ritenne infondata per il fatto che la norma dispone che entro sei mesi dalla scadenza devono comunque essere adottati gli atti o iniziati i procedimenti espropriativi: interpretandola nel senso che in questo termine l'amministrazione deve indicare la data di compimento dei lavori e della procedura espropriativa, così delimitando con certezza la durata della vicenda ablatoria. In quanto in quella fattispecie,una diversa lettura della norma di proroga avrebbe comportato la soggezione del bene privato per effetto della proroga ad una procedura espropriativa soggetta non più al termine di validità del piano, ma di durata indeterminata, o comunque rimessa, con inammissibile inversione di tendenza, alla discrezionalità dell'ente espropriante. Ragion per cui, anche questa Corte ha affermato che in conseguenza del nuovo prolungamento (questa volta senza termine finale) risorge l'esigenza di delimitare nel tempo l'esercizio della potestà di espropriazione attraverso la fissazione dei termini per l'inizio e l'ultimazione delle espropriazioni e dei lavori, connaturale ad ogni procedimento espropriativo secondo la regola fondamentale, sancita dalla L. n. 2359 del 1865, art. 13; e l'unica interpretazione costituzionale della norma esige che nel termine di sei mesi si profili con certezza la durata della vicenda ablatoria, nel senso che in questo termine concesso dal legislatore l'amministrazione deve indicare la data di compimento dei lavori e della procedura espropriativa (Cass. 4428/2008; 4177/1990).
Ma tale indicazione non trova alcuna giustificazione logico - giuridica in presenza di uno strumento urbanistico esecutivo,quale è il piano di zona, la cui approvazione ha, per un verso, effetto legale di dichiarazione di pubblica utilità e di indifferibilità e di urgenza delle opere da realizzare; e, per altro verso, a differenza di quei piani di terzo livello cui il legislatore attribuisce anche funzione di dichiarazione di p.u., fissa anche la durata del piano stesso (Cass. sez. un. 11433/1997 e success.), delimitando temporalmente il potere espropriativo dell'amministrazione ed in essa assorbendo e contenendo i termini in questione; che vengono perciò a coincidere,e pur essi a scadere con quello di validità del piano medesimo.
Risulta da quanto si è detto evidente che le menzionate disposizioni sui piani di zona stabiliscono esclusivamente un termine massimo, sicchè nulla preclude all'autorità che li ha emanati o a quelle incaricate della loro attuazione di indicare immediatamente ovvero nei successivi provvedimenti di localizzazione e di esecuzione delle singole opere termini meno ampi e più appropriati alle espropriazioni ed ai lavori da realizzare nel caso concreto; con la conseguenza che in tal caso l'amministrazione espropriante resta soggetta a tale più riduttiva predeterminazione e che alla loro scadenza più non le è consentito invocare il più elevato termine massimo indicato.
Ma nella fattispecie, la sentenza impugnata ha escluso che il Comune di Pontecagnano abbia fissato termini inferiori a quello di 18 anni, ex lege proprio del piano: per cui il Collegio deve dare atto che nel caso l'espropriazione si è svolta e conclusa ritualmente avendo la Corte di appello accertato che il comune ha ottenuto decreto di occupazione temporanea in data 6 giugno 1986, cui è seguita l'immissione in possesso dell'immobile con verbale del 6 luglio 1986;
con la conseguenza che la stessa considerando le due proroghe biennali introdotte dalle L. del 1988 e L. n. 152 del 1991 avrebbe avuto durata fino al 6 luglio 1993, ma è stata definitivamente interrotta dal decreto di espropriazione 11 settembre 1992 che ha impedito il verificarsi della c.d. occupazione acquisitiva.
Conclusivamente, la Corte deve cassare la sentenza impugnata che ha disatteso i suesposti principi incorrendo peraltro in palese illogicità laddove da un lato ha ritenuto valida l'occupazione temporanea degli immobili poi espropriati (cui ha liquidato la relativa indennità) e vi ha applicato la disciplina della L. n. 359 del 1992, art. 5 bis che presuppongono entrambe la sussistenza e la vigenza della dichiarazione di p.u.;ma dall'altro detta dichiarazione ha dichiarato giuridicamente inesistente per la mancata apposizione dei termini di cui si è detto ed ha liquidato alla proprietaria più di una voce di risarcimento del danno sul conseguente presupposto dell'illegittimità dell'occupazione del suo fondo. E non necessitando ulteriore istruzione, anche perchè la Corte di appello ha già provveduto a determinare l'indennità di occupazione temporanea, deve decidere nel merito ex art. 384 cod. proc. civ. respingendo le richieste risarcitorie dei D. perchè fondate sul presupposto erroneo della inapplicabilità del decreto di esproprio per la nullità della pregressa dichiarazione di p.u.:
invece valida ed efficace allorquando il decreto ablativo è stato emesso. Il (pur risalente) contrasto in giurisprudenza sulla questione dibattuta, induce la Corte a compensare tra le parti le spese dell'intero giudizio.

P.Q.M.

La Corte, accoglie il ricorso, cassa la sentenza impugnata e, decidendo nel merito, rigetta la domanda di risarcimento del danno dei C. - D.. Dichiara interamente compensate tra le parti le spese dell'intero giudizio.




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